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目录1

序言1

第一章　导论1

一、本课题的研究思路与理论依据1

（一）本课题的研究意义与研究方法1

（二）本课题研究的基本思路3

（三）新制度经济学的基本理论及其启示5

二、本课题研究的主要内容和观点12

三、本课题研究的创新与难点14

（一）高度认识乡镇负债问题的严重性16

四、主要政策建议16

（二）正确认识乡镇负债和整个三农问题的关系17

（三）执政党内部要有代表农民利益的部门19

（四）解决三农问题要贯彻以人为本的理念19

（五）取消全部农民负担，给农民、农业以平等的发展机会21

（六）推进税费改革，理顺分配关系22

（七）实行统筹城乡经济协调发展战略22

（八）打破涉农领域的部门垄断，拓宽农民生存与发展的空间27

（九）农村工业要走新型工业化道路28

（十）建立健全农村社会化服务体系32

（十一）政府的行政构架要做大的改革33

（十二）树立科学的发展观，改变“政绩至上”的理念37

（十三）实行公平的、城乡一体化的宏观经济政策39

（十四）加快农村法制化建设的步伐44

（十五）农村要以可持续发展为最高目标45

第二章　我国西部地区乡镇负债的概况47

一、乡镇负债的现状47

（一）关于乡镇负债的基本理论47

（二）我国乡镇负债的现状分析52

二、乡镇负债的形成66

（一）经济不发达导致乡镇财源薄弱66

（二）乡镇政府包揽过多的经济管理职能67

（三）乡镇财政体制和乡镇政府的职能不适应68

（四）乡镇财政收支的剪刀差急剧扩大69

（五）不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”和“达标工程”70

（六）县域经济薄弱肢解了乡镇政府的财源72

（七）乡镇财政管理混乱，缺乏监督机制73

（八）税费改革使乡镇负债显形化74

（九）垫税、贴税现象增加了乡镇债务75

（十）乡镇债务管理松懈，债务资金使用效益低下75

三、乡镇负债对社会经济发展的影响76

（一）影响农村基层政权的正常运转76

（二）抑制乡镇政府的社会动员能力77

（四）乡镇政府转嫁债务的行为，损害了债权人的利益78

（三）削弱基层政权的权威78

（五）乡镇政府职能非正常移位79

（六）导致整体财政危机的产生80

（七）危及县域经济的发展和整个宏观经济稳定80

（八）加重农民负担，抵消农村税费改革的成果81

（九）影响党和政府同人民群众的关系及农村社会的稳定81

第三章　乡镇负债产生的基础原因83

一、农业结构调整的难度增大83

（一）市场供求关系变化对农业发展的影响加大83

（二）西部地区农业结构调整的现状84

（一）农业产业化经营及其意义86

二、农业产业化发展水平低86

（二）西部地区农业产业化存在的主要问题88

三、乡镇企业发展面临困境94

（一）乡镇企业可持续发展的后劲严重不足94

（二）西部地区乡镇企业发展面临的困难及原因96

（三）乡镇企业可持续发展的体制制约99

（四）乡镇企业发展的外部环境日趋严峻101

四、农村城市化发展滞后103

（一）我国城市化发展的现状分析103

（二）当前小城镇发展中存在的主要问题107

（三）我国城市化发展过程中的体制障碍109

（一）二元结构与二元经济的基本理论113

第四章　乡镇负债产生的社会结构原因113

一、二元社会结构的产生及影响113

（二）我国二元社会结构的历史变迁115

（三）二元社会结构的影响及转换117

二、西部地区二元社会结构的现状122

（一）西部地区二元社会结构的特征122

（二）西部地区二元社会结构转换的制约因素124

三、二元社会结构的主要形式125

（一）城乡分割的户籍制度125

（二）城乡分割的公共产品供给制度127

（三）城乡分割的义务教育制度132

（四）城乡分割的社会保障制度139

第五章　乡镇负债产生的财政体制原因144

一、公共财政体制改革滞后144

（一）公共财政的基本原理144

（二）公共财政体制的基本构架148

（三）我国公共财政体制改革滞后的主要表现150

二、分税制财政体制改革不完善152

（一）分税制的基本原理与主要内容152

（二）我国分税制改革不完善的具体表现155

（三）分税制改革不完善造成的危害162

（一）乡镇财政体制形式多样，陈旧落后167

三、乡镇财政管理体制改革滞后167

（二）乡镇政府财权与事权不对称168

（三）乡镇财政缺乏稳定的收入来源和健全的收入管理制度168

（四）财政支出管理机制不健全，财政资金使用效益低下170

（五）预算编制不科学，预算约束软化171

（六）会计基础工作薄弱，财政、财务管理制度不健全172

第六章　化解乡镇负债的一般措施174

一、发展农村经济，增加基础财源174

（一）西部地区农业结构调整的基本对策174

（二）大力推进农业产业化经营178

（三）加快乡镇企业二次创业的步伐183

（四）加快农村城市化发展的步伐187

二、化解乡镇负债的宏观政策措施193

（一）乡镇负债产生的宏观政策背景193

（二）化解乡镇负债的宏观政策选择197

三、化解乡镇负债的具体操作对策198

（一）建立和强化消赤减债目标责任制198

（二）查清底数，分清责任199

（三）盘活资产，拍卖债权200

（四）严禁高息借贷和本息转贷200

（五）公款私借，加收利息201

（六）建立偿债资金，用于专项还债201

（八）优化支出结构，改革支出管理202

（七）强化收入征管，推行综合预算202

（十）建立债务预警体系和评估、预测与防范财政风险的管理体系203

（九）规范政府行为，强化债务约束203

第七章　实行统筹城乡经济社会协调发展战略205

一、统筹城乡经济，实行城乡一体化发展205

（一）问题的提出205

（二）城乡差别扩大的政策体制原因分析206

（三）建立健全促进城乡一体化发展的政策体制209

二、建立城乡一体化的公共产品供给体制215

（一）建立城乡一体化的公共产品供给体制的意义215

（二）建立城乡一体化公共产品供给体制的对策选择219

（一）义务教育的产品属性和政府的财政职责222

三、建立城乡一体化的义务教育体制222

（二）完善我国城乡一体化义务教育体制的对策选择225

四、建立城乡一体化的社会保障制度228

（一）建立城乡一体化社会保障制度的必要性228

（二）建立城乡一体化社会保障制度的指导思想和基本原则230

（三）城乡一体化社会保障制度的对策选择231

第八章　加快财政体制改革的步伐236

一、建立适应市场经济要求的公共财政体制236

（一）建立与公共财政相适应的收入机制236

（二）完善财政支出制度改革237

（三）深化财政预算制度改革244

（一）正确划分各级政府的事权和财政支出责任250

二、加快分税制管理体制改革的步伐250

（二）在各级政府间合理划分税种和税权，真正做到一级政府、一级财权252

（三）改革转移支付制度254

（四）减少政府级次，建立三级财政255

三、推进财政民主化、法治化建设的进程257

（一）公共财政是民主化、法治化的财政257

（二）建立健全公共财政的监督和约束机制259

一、我国农业税制的现状267

（一）城乡二元税制结构的产生及其特点267

第九章　建立城乡一体化的新税制267

（二）我国现行农业税制的弊端271

二、对农村税费改革的评价277

（一）现行的农业税制与现代市场经济的矛盾277

（二）对农村税费改革的评价281

三、加快建立城乡一体化的新税制285

（一）统一城乡税制的必要性与可行性285

（二）统一城乡税制的总体思路291

第十章　加快乡镇体制改革的步伐295

一、乡镇机构的演变过程及其现状295

（一）我国乡镇机构演变过程的简要回顾295

（二）我国乡镇政权的构成现状297

（三）现行的乡镇机构存在的问题299

（四）乡镇机构膨胀的体制原因302

二、乡镇体制改革的路径选择307

（一）乡镇体制改革的紧迫性与必要性307

（二）乡镇体制改革的几种思路及简要评述310

（三）乡镇体制改革的具体设想313

第十一章　加快农村市场化改革的步伐319

一、深化农村土地产权制度改革319

（一）我国现行农村土地产权制度及其缺陷319

（二）深化农村土地产权制度改革的对策建议323

（一）创新农村经营制度的迫切性和意义329

二、创新农村经营制度329

（二）发展农村合作经济组织，创新农村经营体制的对策333

三、加快农村金融体制改革的步伐335

（一）我国农村金融业发展面临的问题与困难335

（二）农村金融业发展落后的体制原因分析338

（三）农村金融体系改革与发展的对策思考342

四、深化农产品流通体制改革347

（一）现行粮食流通体制存在的主要问题348

（二）深化我国粮食流通体制改革的思路与对策351

主要参考文献355

本课题鉴定意见369

后记372